13 février 2018

Enseignements : Droits sectoriels de la Régulation

Ecole d'affaires publiques : Droits sectoriels de la Régulation

Leçon n°2 : La régulation du secteur postal

par Marie-Anne Frison-Roche

Le droit sectoriel de la régulation de l'activité postale et des acteurs du secteur postal sera traité en trois temps :

Les règles d'intelligibilité ; les questions ouvertes ; un cas exemplaire.

Pour comprendre ce droit sectoriel, il convient d'en poser son objet, son espace et ses institutions, à travers l'histoire comparé des différents systèmes juridiques.

Une fois cela fait, apparaissent un certain nombre de questions ouvertes, notamment :

  • Peut-on distinguer l'activité postale et les opérateurs postaux ?
  • La place de la concurrence dans le secteur postal
  • Le poids comme critère
  • Le moyen de transport
  • Distinction contenant et contenu
  • La nature politique de l'activité postale
  • La "Banque Postale" est-elle une banque ordinaire ?
  • Banque Postale / Orange Bank
  • Le contrat entre le groupe La Poste et l’État : une scorie du passé ?
  • Le "contrat de présence postale"
  • etc.

Cela permet enfin de déboucher sur l'étude d'un cas : .

Quelle est, notamment au regard du droit de l'Union européenne, la portée de la décision du   Conseil Constitutionnel, 4 février 2010, Loi relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales ?

 

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LES LECTURES PERTINENTES POUR ABORDER LES QUESTIONS OUVERTES

 

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LES LECTURES PERTINENTES POUR ABORDER LA RÉGULATION DU SECTEUR POSTAL

 

A. Le Code des postes et des communications électroniques (extrait)

 
 


LIVRE PREMIER  LE SERVICE POSTAL
 

TITRE PREMIER  DISPOSITIONS GÉNÉRALES
 

CHAPITRE PREMIER  LE SERVICE UNIVERSEL POSTAL ET LES OBLIGATIONS DU SERVICE POSTAL (L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 1er-1o).
 
   Art. L. 1er   (L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 1er-2o)  «Pour l'application du présent code, les services postaux sont la levée, le tri, l'acheminement et la distribution des envois postaux dans le cadre de tournées régulières.
«Constitue un envoi postal tout objet destiné à être remis à l'adresse indiquée par l'expéditeur sur l'objet lui-même ou sur son conditionnement  (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 18)  «, y compris sous forme de coordonnées géographiques codées,» et présenté dans la forme définitive dans laquelle il doit être acheminé. Sont notamment considérés comme des envois postaux les livres, les catalogues, les journaux, les périodiques et les colis postaux contenant des marchandises avec ou sans valeur commerciale.
«L'envoi de correspondance est un envoi postal ne dépassant pas deux kilogrammes et comportant une communication écrite sur un support matériel, à l'exclusion des livres, catalogues, journaux ou périodiques. Le publipostage fait partie des envois de correspondance.»
 (L. no 99-533 du 25 juin 1999, art. 19-I)  «Le service universel postal concourt à la cohésion sociale et au développement équilibré du territoire. Il est assuré dans le respect des principes d'égalité, de continuité et d'adaptabilité en recherchant la meilleure efficacité économique et sociale. Il garantit à tous les usagers, de manière permanente et sur l'ensemble du territoire national, des services postaux répondant à des normes de qualité déterminées. Ces services sont offerts à des prix abordables pour tous les utilisateurs.  (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 18)  «Les prix sont orientés sur les coûts et incitent à une prestation efficace, tout en tenant compte des caractéristiques des marchés sur lesquels ils s'appliquent.
«Le service universel postal» comprend des offres de services nationaux et transfrontières d'envois postaux d'un poids inférieur ou égal à 2 kilogrammes, de colis postaux jusqu'à 20 kilogrammes, d'envois recommandés et d'envois à valeur déclarée.
 (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 18)  «Les services d'envois postaux à l'unité fournis par le prestataire du service universel postal sont proposés au même tarif sur l'ensemble du territoire métropolitain. Le tarif appliqué aux envois de correspondance à l'unité en provenance et à destination des départements d'outre-mer, de Mayotte, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, des îles Wallis-et-Futuna et des Terres australes et antarctiques françaises est celui en vigueur sur le territoire métropolitain lorsque ces envois relèvent de la première tranche de poids. Il en va de même des envois de correspondance à l'unité relevant de la première tranche de poids en provenance du territoire métropolitain ou des collectivités précédemment mentionnées et à destination de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie.»
Les services de levée et de distribution relevant du service universel postal sont assurés tous les jours ouvrables, sauf circonstances exceptionnelles.
 (L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 1er-3o)  «Le service de distribution est effectué, dans des installations appropriées, au domicile de chaque personne physique ou morale ou, par dérogation, dans des conditions déterminées par décret.»
 
 
V. Décis. ARCEP no 2016-1184 du 20 sept. 2016 relative à l’évaluation pour l’année 2015 du coût net du maillage complémentaire permettant à La Poste d’assurer sa mission d’aménagement du territoire (JO 26 oct.).
   Art. L. 2    (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 19)  «La Poste est le prestataire du service universel postal pour une durée de quinze ans à compter du 1er janvier 2011. Tous les trois ans, le Gouvernement, après avis de la Commission  (L. no 2016-1321 du 7 oct. 2016, art. 45-I)  «supérieure du numérique et des postes et de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, informe le Parlement des conditions d'exécution par La Poste de sa mission de service universel postal ainsi que des moyens mis en œuvre pour l'améliorer.
«En sus des obligations résultant de l'autorisation prévue à l'article L. 3, le prestataire du service universel postal est soumis, au titre des prestations relevant de ce service, à des obligations particulières en matière de qualité et d'accessibilité du service, de traitement des réclamations des utilisateurs et, pour des prestations déterminées, de dédommagement en cas de non-respect des engagements de qualité de service. Il tient une comptabilité spécifique sur ses activités dans le champ du service universel. Il transmet, sur demande de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, toute information et tout document comptable permettant d'assurer le contrôle du respect de ses obligations.»
 (L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 1er-4o)  «Un décret en Conseil d'État, pris après consultation de La Poste, et après avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et de la Commission  (L. no 2016-1321 du 7 oct. 2016, art. 45-I)  supérieure du numérique et des postes, précise les caractéristiques de l'offre de service universel que La Poste est tenue d'assurer.
«Ce décret fixe également les droits et obligations de La Poste au titre de ses missions de service public des envois postaux, comprenant le régime spécifique offert à la presse en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 4, ainsi que les conditions dans lesquelles sont assurées la neutralité et la confidentialité des services qu'elle fournit.»
 
V. Arr. du 14 oct. 2015 relatif aux objectifs de qualité de service fixés à La Poste pour 2015, 2016 et 2017 au titre de l’offre de service universel que La Poste est tenue d’assurer en application de l’art. L. 2 CPCE (JO 17 oct.) et l’Avis no 2015-1157 du 29 sept. 2015 (JO 17 oct.).
  Art. L. 2-1    (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 20)  «Le prestataire du service universel peut conclure, avec les expéditeurs d'envois de correspondance en nombre, les intermédiaires groupant les envois de correspondance de plusieurs clients ou les titulaires de l'autorisation prévue à l'article L. 3, des contrats dérogeant aux conditions générales de l'offre du service universel et incluant des tarifs spéciaux pour des services aux entreprises, dans le respect des règles énoncées au quatrième alinéa de l'article L. 1.»
 (L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 1er-5o)  «Le prestataire détermine les tarifs et les conditions de ces prestations selon des règles objectives et non discriminatoires.
«Ces contrats sont communiqués à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes à sa demande.»
   Art. L. 2-2    (L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 15)  I. — Il est institué, sous réserve des conditions de mise en œuvre prévues aux II et III, un fonds de compensation du service universel postal.  (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 21)  «Ce fonds assure le financement des coûts nets liés aux obligations de service universel.
«La gestion comptable et financière de ce fonds est assurée par un établissement public. Les frais de gestion exposés par cet établissement sont imputés sur les ressources du fonds.
«Les prestataires de services postaux titulaires de l'autorisation prévue à l'article L. 3 contribuent au fonds de compensation du service universel postal. La contribution de chaque prestataire au fonds est calculée au prorata du nombre d'envois postaux qu'il achemine dans le champ du service universel défini au cinquième alinéa de l'article L. 1. Ces prestataires tiennent une comptabilité permettant d'identifier les prestations sur lesquelles est assise la contribution. Tout prestataire qui achemine un nombre d'envois de correspondance inférieur à un seuil fixé par décret est exempté de contribution au fonds.
«Le montant des contributions nettes dont les prestataires de services postaux autorisés sont redevables au fonds et le montant des sommes dues par le fonds au prestataire du service universel postal pour assurer les obligations de ce service sont déterminés par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. Pour ce faire et nonobstant les informations comptables transmises au titre du 6o de l'article L. 5-2, l'autorité peut demander au prestataire du service universel toute information et étude dont il dispose permettant d'évaluer objectivement le surcoût lié à la prestation de service universel. Les contributions sont recouvrées par l'établissement public mentionné au deuxième alinéa du présent article comme en matière de taxe sur le chiffre d'affaires avec les sûretés, garanties, privilèges et sanctions applicables à cette taxe. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées comme pour cette taxe.»
En cas de défaillance d'un opérateur, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes prononce une des sanctions prévues à l'article L. 5-3. En cas de nouvelle défaillance, elle peut retirer l'autorisation. Si les sommes dues ne sont pas recouvrées dans un délai d'un an, elles sont imputées sur le fonds lors de l'exercice suivant.
II. — Un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et de la Commission  (L. no 2016-1321 du 7 oct. 2016, art. 45-I)  «supérieure du numérique et des postes», précise les méthodes d'évaluation, de compensation et de partage des coûts nets liés aux obligations de service universel.
III. — Un décret, pris après un avis public de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sur une demande du prestataire du service universel établissant, sur la base des données comptables visées au 6o de l'article L. 5-2, qu'il supporte une charge financière inéquitable imputable à ses obligations de service universel, fixe la première année au titre de laquelle les contributions nettes au fonds de compensation du service universel postal sont recouvrées.
  Art. L. 3    (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 22-I)  Les services postaux portant sur les envois de correspondance intérieure et transfrontière sont offerts par tout prestataire de services postaux, sous réserve de l'obtention d'une autorisation délivrée par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes dans les conditions prévues à l'article L. 5-1. Cette autorisation n'est toutefois pas requise si ces services se limitent à la correspondance intérieure et n'incluent pas la distribution.
  Art. L. 3-1   (L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 1er-7o)  Les titulaires de l'autorisation prévue à l'article L. 3 ont accès, dans des conditions transparentes et non discriminatoires, selon des modalités techniques et tarifaires prévues dans le cadre de conventions signées à cette fin avec le prestataire du service universel, aux moyens, détenus ou contrôlés par celui-ci, qui sont indispensables à l'exercice de leurs activités postales.
Ces moyens comprennent le répertoire des codes postaux assorti de la correspondance entre ces codes et l'information géographique sur les voies et adresses, les informations collectées par La Poste sur les changements d'adresse, un service de réexpédition en cas de changement d'adresse du destinataire, une faculté ou un service de distribution dans les boîtes postales installées dans les bureaux de poste.
   Art. L. 3-2   (L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 1er-7o)  Toute prestation de services postaux est soumise aux règles suivantes:
a) Garantir la sécurité des usagers, des personnels et des installations du prestataire de service;
b) Garantir la confidentialité des envois de correspondance et l'intégrité de leur contenu;
 (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 23)  «b bis) Garantir le secret des correspondances, ainsi que la neutralité des services postaux au regard de l'identité de l'expéditeur et de la nature des envois postaux;»
c) Assurer la protection des données à caractère personnel dont peuvent être dépositaires le prestataire du service universel ou les titulaires de l'autorisation prévue à l'article L. 3, ainsi que la protection de la vie privée des usagers de ces services;
d) Être fournie dans les conditions techniques respectant l'objectif de préservation de l'environnement;
 (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 23)  «e) Mettre en place des procédures simples, transparentes et gratuites de traitement des réclamations et respecter les intérêts des usagers au regard des obligations fixées à l'article L. 7;
«f) Garantir l'accès aux services et aux installations aux personnes handicapées dans les conditions prévues à l'article L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation;
«g) Respecter les obligations légales et conventionnelles applicables en matière de droit du travail et la législation de sécurité sociale en vigueur, sans préjudice des dispositions spécifiques applicables aux personnels ayant, le cas échéant, le statut de fonctionnaire;
«h) Respecter l'ordre public et les obligations liées à la défense nationale.»
  Art. L. 3-3   (L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 1er-7o)  Les timbres émis par La Poste doivent obligatoirement porter la mention: "France".
 

CHAPITRE II  LA RÉGULATION DES ACTIVITÉS POSTALES
 
(L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 5-II, en vigueur le 1er nov. 2005)
   Art. L. 4   (L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 5-II, en vigueur le 1er nov. 2005)  Le ministre chargé des postes prépare et met en œuvre la réglementation applicable aux services postaux.
Les ministres chargés des postes et de l'économie homologuent, après avis public de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, les tarifs des prestations offertes à la presse au titre du service public du transport et de la distribution de la presse, et soumises au régime spécifique prévu par le présent code. La structure tarifaire de ces prestations doit favoriser le pluralisme, notamment celui de l'information politique et générale.
Le ministre chargé des postes peut demander à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes d'engager la procédure de sanction prévue à l'article L. 5-3.
  Art. L. 5   (L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 5-II)  L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes est consultée sur les projets de loi ou de règlement relatifs aux services postaux.
A la demande du ministre chargé des postes, elle est associée à la préparation de la position française dans ce domaine et participe, dans les mêmes conditions, pour les questions qui relèvent de sa compétence, aux travaux menés dans le cadre des organisations internationales et communautaires compétentes.
  Art. L. 5-1    (L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 5-II, en vigueur le 1er nov. 2005)  L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes est chargée de délivrer l'autorisation demandée par les prestataires mentionnés à l'article L. 3. L'autorisation est délivrée pour une durée de  (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 22-II)  «quinze» ans. Elle est renouvelable. Elle n'est pas cessible.
L'autorité ne peut refuser l'autorisation que par une décision motivée, fondée sur des motifs tirés de l'incapacité technique, économique ou financière du demandeur de faire face durablement aux obligations attachées à son activité postale, et notamment aux règles mentionnées à l'article L. 3-2, ou de ce que le demandeur a fait l'objet d'une des sanctions mentionnées aux articles L. 5-3, L. 17, L. 18 et L. 19. Elle ne peut invoquer des motifs tirés de la sauvegarde de l'ordre public, des nécessités de la défense ou de la sécurité publique que sur un avis motivé du ministre chargé des postes.
La décision d'octroi indique les caractéristiques de l'offre de services postaux autorisée, le territoire sur lequel elle peut être fournie, les procédures de traitement des réclamations des utilisateurs de ces services, en cas de perte, de vol ou de non-respect des normes de qualité du service, y compris dans les cas où plusieurs prestataires sont impliqués, ainsi que les obligations imposées au titulaire pour permettre l'exercice du contrôle de son activité postale par l'Autorité de régulation des communications électroniques et postes
 (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 25)  «L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes est informée par le titulaire de l'autorisation de toute modification susceptible d'affecter la pérennité de son exploitation. Le titulaire de l'autorisation communique à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes les modalités du dispositif prévu pour assurer la continuité du traitement des envois de correspondance en cas de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire.»
Un décret en Conseil d'État précise les conditions et les modalités d'application du présent article et notamment les normes de qualité du service et les conditions de leur contrôle.
   Art. L. 5-2   (L. no 2005-516 du 20 mai 2005, art. 5-II, en vigueur le 1er nov. 2005)  L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes:
1o Veille au respect, par le prestataire du service universel et par les titulaires de l'autorisation prévue à l'article L. 3, des obligations résultant des dispositions législatives et réglementaires afférentes à l'exercice du service universel et des activités mentionnées à l'article L. 3 et des décisions prises pour l'application de ces dispositions. Elle sanctionne les manquements constatés dans les conditions prévues à l'article L. 5-3;
2o Est informée par le prestataire du service universel des conditions techniques et tarifaires dans lesquelles les titulaires de l'autorisation prévue à l'article L. 3 peuvent accéder aux moyens indispensables à l'exercice de l'activité postale visés à l'article L. 3-1 et reçoit communication, à cette fin, des conventions signées au titre de l'article L. 3-1;
 (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 26)  «3o Décide, après examen de la proposition de La Poste ou, à défaut de proposition, d'office après l'en avoir informée, des caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel pouvant, le cas échéant, distinguer les envois en nombre des envois égrenés, et veille à leur respect. Elle est informée par La Poste, avant leur entrée en vigueur, des tarifs des prestations du service universel. Dans un délai d'un mois à compter de la transmission de ces tarifs, elle émet un avis public. Elle tient compte, dans ses décisions ou avis, de la situation concurrentielle des marchés, en particulier pour l'examen des tarifs des envois en nombre, et veille dans ce cadre à assurer la pérennité du service universel tout en veillant à l'exercice d'une concurrence loyale. Elle modifie ou suspend les projets de tarifs de toute prestation relevant du service universel si les principes tarifaires s'appliquant au service universel ne sont manifestement pas respectés;
«4o Veille au respect des objectifs de qualité du service universel fixés par arrêté du ministre chargé des postes selon des modalités établies par le décret prévu à l'article L. 2, ainsi qu'à la publication et à la fiabilité des mesures de qualité des prestations correspondantes; elle fait réaliser annuellement par un organisme indépendant une étude de qualité du service qu'elle publie;»
5o Émet un avis public sur les aspects économiques des tarifs visés au deuxième alinéa de l'article L. 4, préalablement à leur homologation par les ministres chargés des postes et de l'économie;
6o Afin de mettre en œuvre les principes de séparation et de transparence des comptes, en particulier pour garantir les conditions de financement du service universel, précise les règles de comptabilisation des coûts  (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 26)  «permettant la séparation des coûts communs qui relèvent du service universel de ceux qui n'en relèvent pas», établit les spécifications des systèmes de comptabilisation et veille au respect, par le prestataire du service universel, des obligations relatives à la comptabilité analytique fixées dans le décret prévu à l'article L. 2. A ce titre, dans le champ du service universel, l'autorité reçoit communication des résultats des vérifications des commissaires aux comptes, sans que puisse lui être opposé le secret professionnel. Elle fait vérifier annuellement, aux frais du prestataire du service universel, par un organisme qu'elle agrée, compétent et indépendant du prestataire du service universel, la conformité des comptes du prestataire du service universel aux règles qu'elle a établies.  (L. no 2010-123 du 9 févr. 2010, art. 26)  «Elle publie une déclaration de conformité relative au service universel»; — V. Décis. no 2014-0294 du 11 mars 2014 relative aux règles de comptabilisation de La Poste en application de l’article L. 5-2 (6°) du CPCE (JO 22 juill.).
7o Prend en considération, dans tous ses avis et décisi