Décision n°2019-796 DC du 27 décembre 2019, Loi de finance pour 2020

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En ce qui concerne plus particulièrement l'article 154 de la Loi de finances :

Extrait de la décision du Conseil constitutionnel!footnote-1742 : 

75. L'article 154 autorise, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, les administrations fiscale et douanière à collecter et à exploiter de manière automatisée les contenus accessibles publiquement sur les sites internet de certains opérateurs de plateforme, aux fins de recherche de manquements et d'infractions en matière fiscale et douanière.

76. Les requérants soutiennent que cet article ne relève pas du domaine des lois de finances. Les auteurs des première et troisième saisines lui font également grief d'instaurer un dispositif de surveillance sur internet qui porterait une atteinte inconstitutionnelle au droit au respect de la vie privée, au droit à la protection des données personnelles et, dès lors qu'il conduirait les utilisateurs d'internet à s'autocensurer, à la liberté d'expression et de communication.

. En ce qui concerne la place de l'article 154 dans la loi de finances :

77. Selon l'article 34 de la Constitution : « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Le premier alinéa de son article 47 dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique ». La loi organique du 1er août 2001 détermine le contenu de la loi de finances. En particulier, le a du 7° du paragraphe II de son article 34 prévoit que la loi de finances de l'année peut, dans sa seconde partie, comporter « des dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire ».

78. L'article 154 de la loi déférée vise, afin de lutter contre la fraude fiscale, à doter les administrations fiscale et douanière d'un nouveau dispositif de contrôle pour le recouvrement de l'impôt. Cet article a donc sa place dans une loi de finances.

. En ce qui concerne certaines dispositions de l'article 154 :

79. La liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration de 1789 implique le droit au respect de la vie privée. Par suite, la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif.

80. Il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales et le droit au respect de la vie privée.

81. Aux termes de l'article 11 de la Déclaration de 1789 : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». En l'état actuel des moyens de communication et eu égard au développement généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu'à l'importance prise par ces services pour la participation à la vie démocratique et l'expression des idées et des opinions, ce droit implique la liberté d'accéder à ces services.

82. En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. Sur ce fondement, il est loisible au législateur d'édicter des règles de nature à concilier la poursuite de l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales avec l'exercice du droit de libre communication et de la liberté de parler, écrire et imprimer. Toutefois, la liberté d'expression et de communication est d'autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l'une des garanties du respect des autres droits et libertés. Les atteintes portées à l'exercice de cette liberté doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif poursuivi.

83. Les dispositions contestées autorisent l'administration à recourir à des moyens informatisés et automatisés pour collecter et exploiter les contenus accessibles sur les sites internet des opérateurs de plateforme de mise en relation de plusieurs parties en vue de la vente d'un bien, de la fourniture d'un service ou de l'échange ou du partage d'un contenu, d'un bien ou d'un service. Elles lui permettent ainsi, d'une part, de collecter de façon indifférenciée d'importants volumes de données, relatives à un grand nombre de personnes, publiées sur de tels sites et, d'autre part, d'exploiter ces données, en les agrégeant et en opérant des recoupements et des corrélations entre elles. Ce faisant, et même s'il s'agit de données rendues publiques par les personnes qu'elles concernent, les dispositions contestées portent atteinte au droit au respect de la vie privée. Dans la mesure où elles sont susceptibles de dissuader d'utiliser de tels services ou de conduire à en limiter l'utilisation, elles portent également atteinte à l'exercice de la liberté d'expression et de communication.

84. Toutefois, en premier lieu, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu renforcer les moyens de contrôle des administrations fiscale et douanière, en les dotant de dispositifs informatisés et automatisés d'exploration de données personnelles rendues publiques sur internet, aux fins de recherche et de poursuite de manquements et d'infractions en matière fiscale et douanière. Il a ainsi poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales.

85. En deuxième lieu, les traitements de données autorisés par les dispositions contestées peuvent être mis en œuvre, d'une part, pour les besoins de la recherche de certains manquements et de certaines infractions dont la commission est rendue possible ou favorisée par l'usage d'internet. Il en va ainsi du défaut ou du retard de production d'une déclaration fiscale en cas de découverte d'une activité occulte et de la fabrication, de la détention, de la vente ou du transport illicites de tabac, réprimés par les sanctions fiscales prévues au c du 1 de l'article 1728 et à l'article 1791 ter du code général des impôts. Il en va de même des infractions, punies par des sanctions pénales, prévues aux 3°, 8° et 10° de l'article 1810 du même code et aux articles 414, 414-2 et 415 du code des douanes, qui répriment certaines pratiques frauduleuses en matière d'alcool, de tabac et de métaux précieux et des délits douaniers sanctionnant la contrebande, l'importation et l'exportation de marchandises non déclarées, ainsi que le blanchiment de produits financiers provenant d'un délit douanier ou d'une infraction à la législation sur les stupéfiants.

86. D'autre part, ces traitements de données peuvent être mis en œuvre pour rechercher l'insuffisance de déclaration mentionnée à l'article 1729 du code général des impôts découlant d'un manquement aux règles de domiciliation fiscale fixées à l'article 4 B. Si la commission de ce manquement n'est pas rendue possible ou favorisée par l'usage d'internet, il résulte des travaux parlementaires que le législateur, qui a souhaité limiter le nombre de manquements susceptibles d'être recherchés, a entendu viser un des cas les plus graves de soustraction à l'impôt, qui peut être particulièrement difficile à déceler.

87. En troisième lieu, les données susceptibles d'être collectées et exploitées doivent répondre à deux conditions cumulatives. D'une part, il doit s'agir de contenus librement accessibles sur un service de communication au public en ligne d'une des plateformes précitées, à l'exclusion donc des contenus accessibles seulement après saisie d'un mot de passe ou après inscription sur le site en cause. D'autre part, ces contenus doivent être manifestement rendus publics par les utilisateurs de ces sites. Il en résulte que ne peuvent être collectés et exploités que les contenus se rapportant à la personne qui les a, délibérément, divulgués. En outre, les données sensibles au sens du paragraphe I de l'article 6 de la loi du 6 janvier 1978 mentionnée ci-dessus, c'est-à-dire celles qui révèlent la prétendue origine raciale ou l'origine ethnique, les opinions politiques, les convictions religieuses ou philosophiques ou l'appartenance syndicale d'une personne, les données génétiques et biométriques et celles concernant la santé et la vie ou l'orientation sexuelles, ne peuvent faire l'objet d'aucune exploitation à des fins de recherche de manquements ou d'infractions.

88. En quatrième lieu, d'une part, les traitements de données autorisés par les dispositions contestées ne peuvent comporter aucun système de reconnaissance faciale. D'autre part, ils ne peuvent être mis en œuvre que par des agents des administrations fiscale et douanière ayant au moins le grade de contrôleur et spécialement habilités. Seule la conception des outils de traitement des données, à l'exclusion de leur collecte, de leur traitement et de leur conservation, peut être confiée à un sous-traitant de l'administration. Enfin, les personnes concourant à la conception et à la mise en œuvre des traitements en cause sont tenues au secret professionnel dans les conditions prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal et précisées à l'article L. 103 du livre des procédures fiscales et à l'article 59 bis du code des douanes.

89. En cinquième lieu, les données qui s'avèrent manifestement sans lien avec les manquements et infractions recherchés ou qui constituent des données sensibles sont détruites au plus tard dans les cinq jours suivant leur collecte, sans aucune autre exploitation possible de ces données pendant ce délai. Les autres données doivent être détruites dans les trente jours si elles ne sont pas de nature à concourir à la constatation des manquements ou infractions. Seules peuvent être conservées les données strictement nécessaires à une telle constatation, dans la limite d'une année ou, le cas échéant, jusqu'au terme de la procédure pénale, fiscale ou douanière dans le cadre de laquelle elles sont utilisées.

90. En sixième lieu, en application du sixième alinéa du paragraphe I de l'article 154, lorsque les traitements réalisés permettent d'établir qu'il existe des indices qu'une personne a pu commettre une des infractions ou un des manquements recherchés, les données collectées sont transmises au service compétent de l'administration pour corroboration et enrichissement. Il en résulte qu'aucune procédure pénale, fiscale ou douanière ne peut être engagée sans qu'ait été portée une appréciation individuelle de la situation de la personne par l'administration, qui ne peut alors se fonder exclusivement sur les résultats du traitement automatisé. En outre, en application du septième alinéa du même paragraphe I, les données collectées ne peuvent être opposées à la personne que dans le cadre d'une procédure de contrôle mentionnée au titre II du code des douanes ou au chapitre premier du titre II de la première partie du livre des procédures fiscales, dans le respect du principe du contradictoire et des droits de la défense.

91. En septième lieu, le traitement instauré par les dispositions contestées est mis en œuvre dans le respect de la loi du 6 janvier 1978, à l'exception du droit d'opposition prévu à son article 110. Ainsi, les personnes intéressées bénéficient, notamment, des garanties relatives à l'accès aux données, à la rectification et à l'effacement de ces données ainsi qu'à la limitation de leur traitement.

92. En dernier lieu, il résulte du dernier alinéa du paragraphe I de l'article 154 que la mise en œuvre des traitements de données, tant lors de leur création que lors de leur utilisation, doit être proportionnée aux finalités poursuivies. Il appartiendra notamment, à ce titre, au pouvoir réglementaire, sous le contrôle du juge, de veiller à ce que les algorithmes utilisés par ces traitements ne permettent de collecter, d'exploiter et de conserver que les données strictement nécessaires à ces finalités.

93. Il résulte de tout ce qui précède que, pour la recherche des manquements et infractions mentionnés ci-dessus, le législateur a, compte tenu de l'ensemble des conditions énoncées aux paragraphes précédents, assorti le dispositif critiqué de garanties propres à assurer, entre le droit au respect de la vie privée et l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, une conciliation qui n'est pas déséquilibrée. Il en résulte également que l'atteinte à l'exercice de la liberté d'expression et de communication est nécessaire, adaptée et proportionnée aux objectifs poursuivis.

94. En revanche, les dispositions contestées permettent également la collecte et l'exploitation automatisées de données pour la recherche du manquement prévu au b du 1 de l'article 1728 du code général des impôts, qui sanctionne d'une majoration de 40 % le défaut ou le retard de production d'une déclaration fiscale dans les trente jours suivant la réception d'une mise en demeure. Or, dans une telle situation, l'administration, qui a mis en demeure le contribuable de produire sa déclaration, a déjà connaissance d'une infraction à la loi fiscale, sans avoir besoin de recourir au dispositif automatisé de collecte de données personnelles. Dès lors, en permettant la mise en œuvre d'un tel dispositif pour la simple recherche de ce manquement, les dispositions contestées portent au droit au respect de la vie privée et à la liberté d'expression et de communication une atteinte qui ne peut être regardée comme proportionnée au but poursuivi. Par suite, les mots « b et » figurant au premier alinéa du paragraphe I de l'article 154 sont contraires à la Constitution.

95. Le reste du paragraphe I de l'article 154 de la loi déférée, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.

96. Pour apprécier s'il convient de pérenniser le dispositif expérimental en cause au terme du délai de trois ans fixé par la loi, il appartiendra au législateur de tirer les conséquences de l'évaluation de ce dispositif et, en particulier, au regard des atteintes portées aux droits et libertés précités et du respect des garanties précitées, de tenir compte de son efficacité dans la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. À la lumière de cette évaluation, la conformité à la Constitution de ce dispositif pourra alors de nouveau être examinée.

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