25 janvier 2005

Publications

Publication : direction d'un ouvrage

📕 Les risques de régulation (dir.)

par Marie-Anne Frison-Roche

â–ş RĂ©fĂ©rence complète : Frison-Roche, M.-A. (dir.), Les risques de rĂ©gulation, Coll. "Droit et Ă©conomie de la rĂ©gulation", vol. 3, Presse de Sciences Po / Dalloz, 2005, 327 p.
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â–ş RĂ©sumĂ© de l'ouvrage : Cet ouvrage correspond au troisième volume de la collection consacrĂ©e au « droit et Ă©conomie de la rĂ©gulation Â», crĂ©e par Marie-Anne Frison-Roche. Ce volume fait suite Ă  un premier qui Ă©tait consacrĂ© aux questions de lĂ©gitimitĂ© et Ă  un deuxième portant sur les règles et les pouvoirs. Il sera suivi par trois autres volumes, le volume 4 Ă©tant consacrĂ© aux engagements, le volume 5 Ă©tant consacrĂ© aux responsabilitĂ©s, et le volume 6 ayant trait Ă  la rĂ©gulation de la santĂ©.

Cet ouvrage sur la crise, édité en 2005, c'est-à-dire deux ans avant les premiers événements de la crise financière mondiale, a pour ambition de restituer non pas tant les risques qui sont l’objet d’une régulation, par exemple les risques financiers ou les risques écologiques, mais de poser que la régulation elle-même est source de risque. En effet, la régulation peut être incertaine, les régulateurs peuvent faire des erreurs, il peut même y avoir des fautes de régulation, de sorte que c’est de la régulation que sort la crise. S’articule alors un cercle vicieux entre les risques inhérents aux systèmes régulés, puisque c’est leur présence qui justifie l’appareillage régulatoire, et les risques de régulation, de nature différente, souvent de nature scientifique ou institutionnelle, qui fait que la régulation, loin d’éteindre les risques, les embrase.

C’est pourquoi en prĂ©alable l’ouvrage dĂ©bute par une contribution d’économiste qui Ă©tudie l’hypothèse d’une « crise de rĂ©gulation Â». Les auteurs soulignent notamment que si le risque est inhĂ©rent au secteur, la rĂ©gulation n’est pas ne soi une activitĂ© risquĂ©e, c’est sa dĂ©faillance qui crĂ©e le risque. Dès lors, l’intervention du rĂ©gulateur est problĂ©matique, car il peut Ă©teindre la crise ou bien parce qu’il en est la source et ne se reprend pas, la faire perdurer ou l’accroĂ®tre. Le rĂ©gulateur n’a pas Ă  poursuivre un objectif de risque 0 du secteur mais doit l’encadrer par sa capacitĂ© d’engagement propre et de la responsabilitĂ© des opĂ©rateurs. Le rĂ©gulateur doit recevoir des incitations adaptĂ©es et ne pas ĂŞtre victime de capture tandis que l’Etat doit veiller Ă  un design institutionnel efficace pour garantir l’indĂ©pendance du rĂ©gulateur. Dans ce mĂŞme prĂ©alable, une contribution de science politique montre que la crise est intime du politique, en ce qu’il fait vaciller celui-ci, la menace de la crise Ă©tant gĂ©rĂ©e par le politique d’une façon prĂ©ventive. L’enjeu politique est de dĂ©terminer celui qui a le pouvoir de dĂ©signer ce qui constitue la menace. Dans la mesure oĂą cette simple menace pourrait entraver la libertĂ©, c’est Ă  l’individu de la transformer en prescription et non pas Ă  la loi, la transparence Ă©tant un moyen suffisant de gestion politique des crises. Enfin le risque est politique, il est logique qu’il figure dans la constitution qui fonde celui-ci.

La première partie de l’ouvrage porte sur les risques de systèmes, Ă  travers l’hypothèse de la « crise gĂ©nĂ©rale Â». Il y est dĂ©montrĂ© que dans le secteur bancaire et financier, il y a une articulation très forte entre rĂ©gulation et crise puisqu’en la matière, la rĂ©gulation a pour objet la prĂ©vention puis la gestion et la sortie des crises. L’auteur insiste sur le fait que sans doute, dans d’autres secteurs, notamment industriels, certaines entreprises ont une taille et une action si dĂ©terminante pour leur secteur, que le risque systĂ©mique existe pareillement et qu’une rĂ©gulation analogue devrait ĂŞtre considĂ©rĂ©e. Dans le secteur Ă©nergĂ©tique, l’exemple gardĂ© Ă  l’esprit de chacun de la « crise californienne Â» est Ă©tudiĂ© pour dĂ©montrer qu’elle ait Ă©tĂ© causĂ©e par les dĂ©faillances de rĂ©formes concurrentielles de l’électricitĂ© qui furent opĂ©rĂ©es et du mauvais ajustement avec les autres rĂ©gulations, notamment environnementales, ainsi qu’avec les comportements sociaux (gestion de la chaleur et de la climatisation). La crise californienne est donc bien une crise de rĂ©gulation. Le risque sanitaire est lui aussi un objet de rĂ©gulation car la sĂ©curitĂ© des aliments, par le mĂ©canisme des chaines des chaines de distribution, les contaminations, les interactions entre l’agriculture, l’alimentation et la santĂ©, font qu’une rĂ©gulation globale est nĂ©cessaire. Une trop grande fragmentation de ces rĂ©gulations ou le fait qu’elles soient organisĂ©es d’une façon très diffĂ©rente pour ces divers objets pourtant intimement liĂ© constitue un risque de rĂ©gulation.

C’est pourquoi la contribution suivante met en valeur que d’une façon gĂ©nĂ©rale la rĂ©gulation doit ĂŞtre utilisĂ©e comme mode de prĂ©vention des crises. Puisque la rĂ©gulation se dĂ©finit comme de la concurrence Ă  laquelle s’ajoute autre chose, cette « autre chose Â» peut ĂŞtre le risque. Mais les risques sont extrĂŞmement divers suivant qu’il s’agit de finance, de santĂ© ou d’électricitĂ©, le risque de rĂ©gulation pouvant provenir de l’hĂ©tĂ©rogĂ©nĂ©itĂ© du risque. Dès lors, faut-il simplement utiliser la rĂ©gulation pour prĂ©venir le risque, Alors que la rĂ©gulation se soucie certes de l’équilibre vis-Ă -vis de la concurrence mais n’intègre pas la très forte incertitude qui caractĂ©rise le risque. C’est ainsi que la transparence de la rĂ©gulation ne suffit sans doute pas et qu’il convient de prĂ©fĂ©rer le très puissant principe de communication qui soutient le principe de prĂ©caution. Mais l’on peut aussi demander au rĂ©gulateur de prendre en charge cette gestion des risques, si l’AutoritĂ© de rĂ©gulation est l’institution la plus adĂ©quate pour le faire. Or, l’indĂ©pendance qui la caractĂ©rise n’est pas centrale dans la prĂ©vention des risques et la multiplicitĂ© des rĂ©gulateurs contrarie la centralisation de l’information, ce qui constitue un risque. La contribution suivante, Ă©conomique, Ă©tudie le moment de la sortie de crise, moment particulièrement risquĂ© quel que soit le secteur dont il s’agit.

La contribution souligne que le nombre de crises de la rĂ©gulation a augmentĂ©, peut-ĂŞtre parce que nous sommes en transition entre deux types de système Ă©conomique et qu’en outre, le fonctionnement court-termiste dans les rĂ©gulations crĂ©e des risques, notamment Ă  travers les conflits d’intĂ©rĂŞts.  Il peut y avoir risque lorsqu’une rĂ©gulation a Ă©tĂ© mise en place, en considĂ©ration des circonstances qui changent, par exemple la transformation radicale de l’entreprise dominante qui oblige l’adaptation de la rĂ©gulation que le rĂ©gulateur ne peut seul inflĂ©chir. D’une façon plus gĂ©nĂ©rale, il y a crise de rĂ©gulation quand le rĂ©gulateur n’arrive plus Ă  satisfaire toutes les missions contraignantes qui lui sont imposĂ©es. La perspective de crise du secteur ou de la rĂ©gulation ayant un effet incitatif sur les opĂ©rateurs, le rĂ©gulateur doit s’adapter, faute de quoi il entre en crise. L’essentiel demeure la capacitĂ© d’engagement du rĂ©gulateur, de l’Etat et de la sociĂ©tĂ© mĂŞme Ă  travers la crise, ce qui en consĂ©quence fait demeurer stables les comportements des opĂ©rateurs. Il n’est pas inconcevable si le rĂ©gulateur est dĂ©passĂ© et ne peut plus imposer le respect des engagements, ni Ă  lui-mĂŞme ni Ă  autrui, de prĂ©voir une sorte de « Haute AutoritĂ© de la rĂ©gulation Â» qui le supplĂ©erait en cas de crise, pour protĂ©ger le politique des groupes de pression et imposer le respect des engagements.

La deuxième partie du volume porte sur un risque particulier de la rĂ©gulation, qui est l’incohĂ©rence. Le volume met en lumière la rĂ©ponse Ă  ce risque qui doit ĂŞtre l’ Â« interrĂ©gulation Â». Elle vise Ă  montre que pour apprĂ©hender les risques de systèmes les institutions, avec plus ou moins de systèmes, se mettent elles-mĂŞmes en "interrĂ©gulation". Pour l'instant, elles le font relativement peu, d'une part parce qu'elles sont bloquĂ©es par le caractère clos que sont les diffĂ©rents systèmes juridiques, construits sur le territoire et non pas sur le risque qui est relativement indĂ©pendant de celui-ci, et d'autre part parce que la conscience de la nĂ©cessitĂ© et de l'efficacitĂ© de l'interrĂ©gulation est encore faible. Pour l'instant, cela relève encore quasiment de "l'hypothèse", pour traduire quelques rĂ©alitĂ©s Ă©parses, plutĂ´t procĂ©durales, voire simplement factuelles entre rĂ©gulateurs ou entre juges, assez peu encore intersectorielles. 

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