Décision du 29 décembre 2012 relative à la loi de finances pour 2013

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Comme bien souvent dans un débat devenu médiatique, dans lequel le temps est raccourci et l'argument est remplacé par l'injective, le débat se cristallise autour des commentaires d'une décision, sans que l'on se reporte à la décision elle-même. Cela serait faire preuve d'un "esprit étroit" que de le faire, autant monter tout de suite au niveau de la discussion générale, à savoir si en censurant des dispositions de la Loi de finance par sa décision du 29 décembre 2012, notamment celle qui prévoyant une surtaxe pour les revenus annuels à un 1 milion d'Euros, le Conseil constitutionnel ne s'était pas substitué au Parlement, ce qui serait politiquement inadmissible.

C'est notamment la position prise par le professeur Martin Collet dans son article paru dans un journal grand public Le Monde. L'on peut gager que ses lecteurs n'iront pas lire la décision elle-même, parce que l'habitude est prise de se concentrer sur les commentaires plutôt que sur la source première (si les étudiants le font, pourquoi le lecteur qui prend son café ne le ferait-il pas ?) et parce que cette décision du 24 pages est particulièrement dense et n'est pas construite d'une façon claire, alors que l'article de l'excellent professeur Martin Collet est très pédagogue. Le fait qu'il soit spécialiste de droit fiscal accroît son autorité.

On a donc tendance à le croire sur parole dans l'affirmation qu'il fait, à savoir que le Conseil constitutionnel s'est substitué au pouvoir politique pour déterminer les contributions que l'on peut ou l'on ne peut pas demander au peuple au titre de l'impôt. Le débat porterait alors sur l'unique question de savoir si cette substitution est légitime ou non.

Mais c'est faire dire à la décision sans doute davantage qu'elle ne dit et il convient de revenir à son texte, réflexe étroit du juriste attaché aux sources avant que de débattre de la portée.

Est ici exposé le plus simplement, le plus platement possible le contenu de cette décision.

I. LE SENS DE LA DECISION DU 29 DECEMBRE 2012 DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL SUR LA LOI DE FINANCES POUR 2013

De nombreux considérants de la décision sont consacrés à la disposition de la loi de finance établissant une tranche supplémentaire du barême progressif de l'impôt. 

1. Ce que dit le Conseil constitutionnel à propos sur la tranche supplémentaire pour les très hauts revenus 

Le Conseil pose que l'instauration de cette tranche "en elle-même... ne fait pas peser sur les contribuables une charge excessive au regard de leur capacité contributive et ne crée pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques". 

Mais dans certaines hypothèses, notamment celle visée par les considérants n°19, 20, 21, en additionnant ce que la personne doit reverser au titre de l'impôt, on arrive à plus de 75% de prélèvement obligatoire. Or, le Conseil estime que ce taux est confiscatoire et à ce titre anticonstitutionnel.

Ici, d'une part, le Conseil pose un principe : 75% est confiscatoire et à ce titre non-conforme à la Constitution. Pour le faire, il se fonde sur l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 qui dispose que Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens en raison de leurs facultés.  Cela fait très longtemps qu'aussi bien le Conseil constitutionnel que le Conseil d'Etat en tirent comme sous-principe celui de l'égalité de tous devant l'impôt.

D'autre part, plutôt que d'annuler l'établissement par la Loi de finances pour 2013, de la tranche supplémentaire (puisque par le considérant précédemment cité, il pose qu'en elle-même elle ne constitue pas une charge excessive), le Conseil constate que c'est le cumul des prélèvements obligatoires qui engendre l'excès.

Dès lors, c'est le prélèvement social qui est touché par une déclaration d'inconstitutionnalité. On notera qu'est ainsi invalidée un dispositif qui avait été inséré dans l'ordre juridique par le précédent Gouvernement. 

Ainsi, le principe de la tranche supplémentaire est déclarée conforme à la Constitution mais c'est le prélèvement social, notamment celui portant sur la "retraite-chapeau" qui est, par un effet réflexe, invalidé, puisqu'il aboutit par addition, à un prélèvement obligatoire confiscatoire. Cela montre au passage que la notion de "prélèvement obligatoire" a remplacé la notion trop étroite d' "impôt", les personnes contribuant aux dépenses nécessaires au groupe aussi bien souvent sous la forme des impôts que sous la forme des prélèvements sociaux (cf le Conseil des Prélèvements Obligatoires, qui a succédé au Conseil des Impôts).

2. Ce que dit le Conseil constitutionnel à propos des mécanismes de prélèvements applicables en droit fiscal des sociétés

Le Conseil constitutionnel apprécie ici notamment la constitutionnalité d'un impôt portant sur les plus-values de cessions de valeurs mobilières, la taxation n'étant pas la même suivant la durée de détention du titre, critère dans lequel les requérants voient une rupture d'égalité.

Or dans son considérant 50, la décision rappelle que "le Conseil constitutionnel n'a pas un pouvoir général d'appréciaiotn et de décision de même nature que celui du Parlement : qu'il ne saurait rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé".

Plus encore, dans son considérant 60, la décision reprend la formule en la précisant car le Conseil relève les critères appliqués par la loi pour fixer un taux forfaitaire sur les plus-values en cas de cession en observant que ces critères ne "sont pas inintelligibles, sont objectifs et rationnels, qu'ils sont en lien avec l'objectif poursuivi par le législateur".

Ici, le contrôle, de nature méthodologique, apparaît beaucoup plus ferme (v. infra la portée de la décision).

Pour connaître ces "objectifs", le Conseil se réfère aux travaux préparatoires (on ne saurait faire plus classique - Capitant ). Il relève que l'objectif du législateur est d'inciter au développement économique, ce qui justifie la mesure (en effet, taxer le trading à haute fréquente revient à lutter contre la financiarisation de l'économie pour protéger l'économie dite "réelle").

Antérieurement, le Conseil examine la disposition légale qui aligne les prélèvements fiscaux sur les revenus issus du capital par rapport aux revenus du travail. En cela, la Loi de finances neutralise le mécanisme ayant déjà joué du prélèvement libératoire. 

Cela est récusé par le considérant n°44. En effet, le Conseil relève l'objectif du législatif en adoptant une telle mesure, à savoir l'obtention de "recettes supplémentaires liées à une réformes des modalités d'imposition des revenus de capitaux mobiliers".

Or, "cela ne constitue pas un un motif d'intérêt général suffisant pour mettre en cause rétroactivement une imposition à laquelle le législateur avait attribué un caractère libératoire et qui avait déjà été acquittée". 

On sait que le principe de non-rétroactivité, surtout en matière fiscale, depuis 1995, ne cesse de monter en puissance, en lien avec le principe de base de la sécurité juridique. Cela ne revient pas à se substituer au choix politique du législateur. Cela lui interdit de prendre à revers les sujets de droit, c'est différent. 

3. Ce que dit le Conseil constitutionnel à propos des plus-values lors des cessions immobilières

Les requérants soutiennent que le changement de régime fiscal voulu par le législateur est confiscatoire et à ce titre contraire à la Constitution.

Là aussi, le Conseil constitutionnel se réfère aux travaux préparatoire pour connaître l'intention du législateur. Il note que le dessein de celui-ci est, grâce à la modification de l'imposition des plus-values lors de la cession des terrains à bâtir, d'obtenir "l'augmentation des recettes fiscales et de lutter contre la rétention des ressources foncières par les propriétaires". C'est pourquoi il a supprimé tout forfait et tout abattement. 

Le Conseil ne remet pas en cause l'objectif mais il observe que dans certains cas, cela peut conduire à une imposition à "un taux marginal maximal de 82% qui aurait pour effet de faire peser sur une catégorie de contribuables une charge excessible au regard de cette capacité contributive". Cela entraîne pour le Conseil l'inconstitutionnalité du dispositif légal. 

4. Ce que dit le Conseil constitutionnel à propos des plus-values lors des cessions des titres de participation

La loi de finance a modifié le système de report à nouveau des déficits antérieurs, ce qui modifie les systèmes de déductibilités et en conséquence potentiellement celui des plus-values sur les cessions des titres de participations.  

Les requérants soutiennent que cela est contraire au principe de sécurité juridique et de croyance légitime, puisque les titulaires des titres avaient des droits et que l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme vise la garantie constitutionnelle des droits.

Le Conseil constitutionnel commence, dans un considérant n°107, par rappeler que le législateur est maître de modifier ou d'abroger des textes antérieurs et d'en instaurer de nouveaux. Mais "ce faisant, il ne saurait priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ; "qu'en particulier, il méconnait la garantie des droits proclamés par l'article 16 de la Déclaration de 1789  s'il portait aux situations légalement acquises une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant.".

Mais en l'espèce, ce nouveau système concernant le report des déficits sociaux n'affectant pas les plus-values des tites en participations, le dispositif est conforme à la Constitution.

Il demeure que ce considérant 107 a une grande portée dans le principe qu'il énonce (v. infra). 

5. Ce que dit le Conseil constitutionnel à propos de la spécificité du régime fiscal successoral corse

Dans son considérant n°133, le Conseil observe qu'il existe pas de "motif légitime" pour qu'il n'existe pas de droits de succession à verser à propos biens immobiliers situés en Corse. Cette disposition légale, qui datait de Napoléon, est donc rayée de notre ordre juridique, du seul fait qu'elle devait ici être prorogée par la présente Loi de finances.